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Réalité et faisabilité du projet justifiant la décision de préemption

La réalité et la faisabilité du projet justifiant la décision de préemption doivent être établies au jour de de la préemption.

 

Conseil d’État, 1ère et 4ème chambres réunies, 15 juillet 2020 N°432325

 

Dans une déci­sion du 15 juil­let 2020, le Con­seil d’Etat est venu rap­pel­er l’encadrement du droit de préemp­tion des immeubles par les col­lec­tiv­ités tit­u­laires dudit droit.

Ain­si, au terme de l’article L210‑1 du Code de l’urbanisme alors en vigueur, pour exercer légale­ment le droit de préemp­tion, la col­lec­tiv­ité devait :

  •  D’une part, jus­ti­fi­er de la réal­ité d’un pro­jet d’actions ou d’opérations d’aménagement répon­dant aux objets de l’article L310‑1 du Code de l’urbanisme, alors même que les car­ac­téris­tiques pré­cis­es de ce pro­jet n’auraient pas à être définies à cette date;
  •  D’autre part, faire appa­raître la nature de ce pro­jet lors de la déci­sion de préemp­tion.

Plus pré­cisé­ment, le Juge admin­is­tratif con­trôle dans un pre­mier temps que l’opération d’aménagement pro­gram­mé par la col­lec­tiv­ité revêt bien un car­ac­tère glob­al au sens de l’article L300‑1 du Code de l’urbanisme.

Dans un sec­ond temps, le Juge analyse la pré­ci­sion de l’opération d’aménagement.

Il a ain­si été cen­suré des déci­sions de préemp­tion qui se bor­nent à invo­quer : la réal­i­sa­tion d’équipements publics, autre pré­ci­sion, ou la relance de l’activité économique.

Out­re la pré­ci­sion du pro­jet, le Juge con­trôle égale­ment sa fais­abil­ité.

C’est ce qui ressort expressé­ment de la déci­sion com­men­tée où le Juge con­trôle à la fois la pré­ci­sion de l’établissement du pro­jet d’aménagement dans les doc­u­ments pro­gram­ma­tiques :

« En vue de répon­dre à l’ob­jec­tif du pro­gramme local de l’habi­tat de pro­pos­er une offre de loge­ment suff­isante et aux objec­tifs de livrai­son de loge­ments fixés par ce pro­gramme pour la péri­ode allant de 2010 à 2015. Si elle fait ain­si appa­raître la nature du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment pour­suivi, il ne ressort pas du pro­gramme local de l’habi­tat pour la péri­ode con­sid­érée qu’il envis­agerait, dans le secteur de la par­celle préemp­tée, la con­struc­tion de loge­ments pour en accroître l’of­fre dans l’ag­gloméra­tion. »

Mais égale­ment sa fais­abil­ité :

« Il ressort en out­re des pièces du dossier que le ” sché­ma de fais­abil­ité ” établi en août 2011 en vue de la con­struc­tion de deux lots de loge­ments sur la par­celle et sur la par­celle voi­sine appar­tenant tou­jours à Elec­tric­ité de France était par­ti­c­ulière­ment suc­cinct et que de fortes con­traintes s’op­posent à la réal­i­sa­tion d’un tel pro­jet sur cette par­celle, qui est enclavée sur trois côtés, située dans la zone de dan­gers d’une cen­trale hydroélec­trique et à prox­im­ité d’une plate­forme chim­ique et classée par le plan local d’ur­ban­isme en zone UA indice “ru” ne per­me­t­tant la con­struc­tion d’habi­ta­tions que sous réserve de mesures de con­fine­ment vis-à-vis de ces aléas tech­nologiques. Dans ces con­di­tions, la réal­ité, à la date de la déci­sion de préemp­tion, du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment l’ayant jus­ti­fiée ne peut être regardée comme établie »

Il est enfin égale­ment notable de con­stater que le Juge prend en con­sid­éra­tion le devenir de l’immeuble préemp­té par la col­lec­tiv­ité et notam­ment s’il est con­forme à l’objet de la déci­sion de préemp­tion :

« au sur­plus, a été reven­due par la com­mune à l’étab­lisse­ment pub­lic fonci­er local de la région grenobloise dans un but de réserve fon­cière en ver­tu d’un acte authen­tique du 20 jan­vi­er 2012 pris, après une délibéra­tion en ce sens du con­seil munic­i­pal inter­v­enue dès le 25 octo­bre 2011 »

En l’espèce, le Con­seil d’Etat a con­staté que l’administration avait immé­di­ate­ment reven­du le bien pour con­stituer une réserve fon­cière.

Si une telle prise en compte est par­faite­ment légitime afin de sanc­tion­ner les col­lec­tiv­ités qui spécu­lent sur les biens préemp­tés, on peut toute­fois s’interroger sur la légal­ité d’une telle appré­ci­a­tion.

En effet, dans le con­tentieux de l’excès de pou­voir, la déci­sion s’apprécie au jour de son édic­tion.

Or, en prenant en compte de telles con­sid­éra­tions, le Juge se place néces­saire­ment postérieure­ment à l’édiction de la déci­sion.

Maître Jérôme OLIVIER

Avo­cat au Bar­reau d’ANNECY

EXTRAITS :

« 4. Aux ter­mes de l’ar­ti­cle L. 210–1 du code de l’ur­ban­isme, dans sa rédac­tion applic­a­ble à la date de la déci­sion attaquée : ” Les droits de préemp­tion insti­tués par le présent titre sont exer­cés en vue de la réal­i­sa­tion, dans l’in­térêt général, des actions ou opéra­tions répon­dant aux objets défi­nis à l’ar­ti­cle L. 300–1, à l’ex­cep­tion de ceux visant à sauve­g­arder ou à met­tre en valeur les espaces naturels, ou pour con­stituer des réserves fon­cières en vue de per­me­t­tre la réal­i­sa­tion des­dites actions ou opéra­tions d’amé­nage­ment. / (…) / Toute déci­sion de préemp­tion doit men­tion­ner l’ob­jet pour lequel ce droit est exer­cé. (…) “. Aux ter­mes du pre­mier alinéa de l’ar­ti­cle L. 300–1 du même code, dans sa rédac­tion applic­a­ble à la même date : ” Les actions ou opéra­tions d’amé­nage­ment ont pour objets de met­tre en oeu­vre un pro­jet urbain, une poli­tique locale de l’habi­tat, d’or­gan­is­er le main­tien, l’ex­ten­sion ou l’ac­cueil des activ­ités économiques, de favoris­er le développe­ment des loisirs et du tourisme, de réalis­er des équipements col­lec­tifs ou des locaux de recherche ou d’en­seigne­ment supérieur, de lut­ter con­tre l’in­salubrité, de per­me­t­tre le renou­velle­ment urbain, de sauve­g­arder ou de met­tre en valeur le pat­ri­moine bâti ou non bâti et les espaces naturels “. Il résulte de ces dis­po­si­tions que, pour exercer légale­ment ce droit, les col­lec­tiv­ités tit­u­laires du droit de préemp­tion urbain doivent, d’une part, jus­ti­fi­er, à la date à laque­lle elles l’ex­er­cent, de la réal­ité d’un pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment répon­dant aux objets men­tion­nés à l’ar­ti­cle L. 300–1 du code de l’ur­ban­isme, alors même que les car­ac­téris­tiques pré­cis­es de ce pro­jet n’au­raient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire appa­raître la nature de ce pro­jet dans la déci­sion de préemp­tion.

5. Il ressort des pièces du dossier que la déci­sion litigieuse est motivée par la volon­té de la com­mune de con­stru­ire des loge­ments sur la par­celle préemp­tée, en vue de répon­dre à l’ob­jec­tif du pro­gramme local de l’habi­tat de pro­pos­er une offre de loge­ment suff­isante et aux objec­tifs de livrai­son de loge­ments fixés par ce pro­gramme pour la péri­ode allant de 2010 à 2015. Si elle fait ain­si appa­raître la nature du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment pour­suivi, il ne ressort pas du pro­gramme local de l’habi­tat pour la péri­ode con­sid­érée qu’il envis­agerait, dans le secteur de la par­celle préemp­tée, la con­struc­tion de loge­ments pour en accroître l’of­fre dans l’ag­gloméra­tion. Il ressort en out­re des pièces du dossier que le ” sché­ma de fais­abil­ité ” établi en août 2011 en vue de la con­struc­tion de deux lots de loge­ments sur la par­celle et sur la par­celle voi­sine appar­tenant tou­jours à Elec­tric­ité de France était par­ti­c­ulière­ment suc­cinct et que de fortes con­traintes s’op­posent à la réal­i­sa­tion d’un tel pro­jet sur cette par­celle, qui est enclavée sur trois côtés, située dans la zone de dan­gers d’une cen­trale hydroélec­trique et à prox­im­ité d’une plate­forme chim­ique et classée par le plan local d’ur­ban­isme en zone UA indice “ru” ne per­me­t­tant la con­struc­tion d’habi­ta­tions que sous réserve de mesures de con­fine­ment vis-à-vis de ces aléas tech­nologiques. Dans ces con­di­tions, la réal­ité, à la date de la déci­sion de préemp­tion, du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment l’ayant jus­ti­fiée ne peut être regardée comme établie pour cette par­celle qui, au sur­plus, a été reven­due par la com­mune à l’étab­lisse­ment pub­lic fonci­er local de la région grenobloise dans un but de réserve fon­cière en ver­tu d’un acte authen­tique du 20 jan­vi­er 2012 pris, après une délibéra­tion en ce sens du con­seil munic­i­pal inter­v­enue dès le 25 octo­bre 2011. »

Pour con­sul­ter l’in­té­gral­ité de la déci­sion sur le site LEGIFRANCE :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000042120826&fastReqId=2059065504&fastPos=1