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La réalité et la faisabilité du projet justifiant la décision de préemption doivent être établies au jour de de la préemption.

 

Conseil d’État, 1ère et 4ème chambres réunies, 15 juillet 2020 N°432325

 

Dans une déci­sion du 15 juil­let 2020, le Con­seil d’Etat est venu rap­pel­er l’encadrement du droit de préemp­tion des immeubles par les col­lec­tiv­ités tit­u­laires dudit droit.

Ain­si, au terme de l’article L210‑1 du Code de l’urbanisme alors en vigueur, pour exercer légale­ment le droit de préemp­tion, la col­lec­tiv­ité devait :

  •  D’une part, jus­ti­fi­er de la réal­ité d’un pro­jet d’actions ou d’opérations d’aménagement répon­dant aux objets de l’article L310‑1 du Code de l’urbanisme, alors même que les car­ac­téris­tiques pré­cis­es de ce pro­jet n’auraient pas à être définies à cette date;
  •  D’autre part, faire appa­raître la nature de ce pro­jet lors de la déci­sion de préemp­tion.

Plus pré­cisé­ment, le Juge admin­is­tratif con­trôle dans un pre­mier temps que l’opération d’aménagement pro­gram­mé par la col­lec­tiv­ité revêt bien un car­ac­tère glob­al au sens de l’article L300‑1 du Code de l’urbanisme.

Dans un sec­ond temps, le Juge analyse la pré­ci­sion de l’opération d’aménagement.

Il a ain­si été cen­suré des déci­sions de préemp­tion qui se bor­nent à invo­quer : la réal­i­sa­tion d’équipements publics, autre pré­ci­sion, ou la relance de l’activité économique.

Out­re la pré­ci­sion du pro­jet, le Juge con­trôle égale­ment sa fais­abil­ité.

C’est ce qui ressort expressé­ment de la déci­sion com­men­tée où le Juge con­trôle à la fois la pré­ci­sion de l’établissement du pro­jet d’aménagement dans les doc­u­ments pro­gram­ma­tiques :

« En vue de répon­dre à l’ob­jec­tif du pro­gramme local de l’habi­tat de pro­pos­er une offre de loge­ment suff­isante et aux objec­tifs de livrai­son de loge­ments fixés par ce pro­gramme pour la péri­ode allant de 2010 à 2015. Si elle fait ain­si appa­raître la nature du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment pour­suivi, il ne ressort pas du pro­gramme local de l’habi­tat pour la péri­ode con­sid­érée qu’il envis­agerait, dans le secteur de la par­celle préemp­tée, la con­struc­tion de loge­ments pour en accroître l’of­fre dans l’ag­gloméra­tion. »

Mais égale­ment sa fais­abil­ité :

« Il ressort en out­re des pièces du dossier que le ” sché­ma de fais­abil­ité ” établi en août 2011 en vue de la con­struc­tion de deux lots de loge­ments sur la par­celle et sur la par­celle voi­sine appar­tenant tou­jours à Elec­tric­ité de France était par­ti­c­ulière­ment suc­cinct et que de fortes con­traintes s’op­posent à la réal­i­sa­tion d’un tel pro­jet sur cette par­celle, qui est enclavée sur trois côtés, située dans la zone de dan­gers d’une cen­trale hydroélec­trique et à prox­im­ité d’une plate­forme chim­ique et classée par le plan local d’ur­ban­isme en zone UA indice “ru” ne per­me­t­tant la con­struc­tion d’habi­ta­tions que sous réserve de mesures de con­fine­ment vis-à-vis de ces aléas tech­nologiques. Dans ces con­di­tions, la réal­ité, à la date de la déci­sion de préemp­tion, du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment l’ayant jus­ti­fiée ne peut être regardée comme établie »

Il est enfin égale­ment notable de con­stater que le Juge prend en con­sid­éra­tion le devenir de l’immeuble préemp­té par la col­lec­tiv­ité et notam­ment s’il est con­forme à l’objet de la déci­sion de préemp­tion :

« au sur­plus, a été reven­due par la com­mune à l’étab­lisse­ment pub­lic fonci­er local de la région grenobloise dans un but de réserve fon­cière en ver­tu d’un acte authen­tique du 20 jan­vi­er 2012 pris, après une délibéra­tion en ce sens du con­seil munic­i­pal inter­v­enue dès le 25 octo­bre 2011 »

En l’espèce, le Con­seil d’Etat a con­staté que l’administration avait immé­di­ate­ment reven­du le bien pour con­stituer une réserve fon­cière.

Si une telle prise en compte est par­faite­ment légitime afin de sanc­tion­ner les col­lec­tiv­ités qui spécu­lent sur les biens préemp­tés, on peut toute­fois s’interroger sur la légal­ité d’une telle appré­ci­a­tion.

En effet, dans le con­tentieux de l’excès de pou­voir, la déci­sion s’apprécie au jour de son édic­tion.

Or, en prenant en compte de telles con­sid­éra­tions, le Juge se place néces­saire­ment postérieure­ment à l’édiction de la déci­sion.

Maître Jérôme OLIVIER

Avo­cat au Bar­reau d’ANNECY

EXTRAITS :

« 4. Aux ter­mes de l’ar­ti­cle L. 210–1 du code de l’ur­ban­isme, dans sa rédac­tion applic­a­ble à la date de la déci­sion attaquée : ” Les droits de préemp­tion insti­tués par le présent titre sont exer­cés en vue de la réal­i­sa­tion, dans l’in­térêt général, des actions ou opéra­tions répon­dant aux objets défi­nis à l’ar­ti­cle L. 300–1, à l’ex­cep­tion de ceux visant à sauve­g­arder ou à met­tre en valeur les espaces naturels, ou pour con­stituer des réserves fon­cières en vue de per­me­t­tre la réal­i­sa­tion des­dites actions ou opéra­tions d’amé­nage­ment. / (…) / Toute déci­sion de préemp­tion doit men­tion­ner l’ob­jet pour lequel ce droit est exer­cé. (…) “. Aux ter­mes du pre­mier alinéa de l’ar­ti­cle L. 300–1 du même code, dans sa rédac­tion applic­a­ble à la même date : ” Les actions ou opéra­tions d’amé­nage­ment ont pour objets de met­tre en oeu­vre un pro­jet urbain, une poli­tique locale de l’habi­tat, d’or­gan­is­er le main­tien, l’ex­ten­sion ou l’ac­cueil des activ­ités économiques, de favoris­er le développe­ment des loisirs et du tourisme, de réalis­er des équipements col­lec­tifs ou des locaux de recherche ou d’en­seigne­ment supérieur, de lut­ter con­tre l’in­salubrité, de per­me­t­tre le renou­velle­ment urbain, de sauve­g­arder ou de met­tre en valeur le pat­ri­moine bâti ou non bâti et les espaces naturels “. Il résulte de ces dis­po­si­tions que, pour exercer légale­ment ce droit, les col­lec­tiv­ités tit­u­laires du droit de préemp­tion urbain doivent, d’une part, jus­ti­fi­er, à la date à laque­lle elles l’ex­er­cent, de la réal­ité d’un pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment répon­dant aux objets men­tion­nés à l’ar­ti­cle L. 300–1 du code de l’ur­ban­isme, alors même que les car­ac­téris­tiques pré­cis­es de ce pro­jet n’au­raient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire appa­raître la nature de ce pro­jet dans la déci­sion de préemp­tion.

5. Il ressort des pièces du dossier que la déci­sion litigieuse est motivée par la volon­té de la com­mune de con­stru­ire des loge­ments sur la par­celle préemp­tée, en vue de répon­dre à l’ob­jec­tif du pro­gramme local de l’habi­tat de pro­pos­er une offre de loge­ment suff­isante et aux objec­tifs de livrai­son de loge­ments fixés par ce pro­gramme pour la péri­ode allant de 2010 à 2015. Si elle fait ain­si appa­raître la nature du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment pour­suivi, il ne ressort pas du pro­gramme local de l’habi­tat pour la péri­ode con­sid­érée qu’il envis­agerait, dans le secteur de la par­celle préemp­tée, la con­struc­tion de loge­ments pour en accroître l’of­fre dans l’ag­gloméra­tion. Il ressort en out­re des pièces du dossier que le ” sché­ma de fais­abil­ité ” établi en août 2011 en vue de la con­struc­tion de deux lots de loge­ments sur la par­celle et sur la par­celle voi­sine appar­tenant tou­jours à Elec­tric­ité de France était par­ti­c­ulière­ment suc­cinct et que de fortes con­traintes s’op­posent à la réal­i­sa­tion d’un tel pro­jet sur cette par­celle, qui est enclavée sur trois côtés, située dans la zone de dan­gers d’une cen­trale hydroélec­trique et à prox­im­ité d’une plate­forme chim­ique et classée par le plan local d’ur­ban­isme en zone UA indice “ru” ne per­me­t­tant la con­struc­tion d’habi­ta­tions que sous réserve de mesures de con­fine­ment vis-à-vis de ces aléas tech­nologiques. Dans ces con­di­tions, la réal­ité, à la date de la déci­sion de préemp­tion, du pro­jet d’ac­tion ou d’opéra­tion d’amé­nage­ment l’ayant jus­ti­fiée ne peut être regardée comme établie pour cette par­celle qui, au sur­plus, a été reven­due par la com­mune à l’étab­lisse­ment pub­lic fonci­er local de la région grenobloise dans un but de réserve fon­cière en ver­tu d’un acte authen­tique du 20 jan­vi­er 2012 pris, après une délibéra­tion en ce sens du con­seil munic­i­pal inter­v­enue dès le 25 octo­bre 2011. »

Pour con­sul­ter l’in­té­gral­ité de la déci­sion sur le site LEGIFRANCE :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000042120826&fastReqId=2059065504&fastPos=1