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Protection fonctionnelle : conditions et modalité de prise en charge par l’administration des frais de procès nécessaires à la défense du fonctionnaire

  • Conseil d’État, 3ème & 8ème chambres réunies, 8 juillet 2020, n° 427002

L’idée d’une pro­tec­tion spé­ciale des fonc­tion­naires, en cas de faute de ser­vice, appa­raît dans le pro­longe­ment du sys­tème de la garantie des fonc­tion­naires, prévue dans l’ar­ti­cle 75 de la Con­sti­tu­tion de l’an VIII, qui énonçait que :

« Les agents du gou­verne­ment autres que les min­istres ne peu­vent être pour­suiv­is pour des faits relat­ifs à leurs fonc­tions, qu’en ver­tu d’une déci­sion du Con­seil d’É­tat : en ce cas la pour­suite a lieu devant les tri­bunaux ordi­naires ».[1]

Cette garantie est sup­primée par le décret-loi du 19 sep­tem­bre 1870 et un nou­veau sys­tème voit le jour qui prévoit qu’en cas de faute de ser­vice, l’agent béné­fi­cie d’une irre­spon­s­abil­ité pécu­ni­aire au prof­it de la seule respon­s­abil­ité de l’administration.

Le Con­seil d’Etat con­sacre ensuite cela en Principe Général du Droit (PGD) par une déci­sion du  26 avril 1963, « Cen­tre hos­pi­tal­ier région­al de Besançon » :

« Cons. que, lorsqu’un agent pub­lic a été pour­suivi par un tiers pour faute de ser­vice, la col­lec­tiv­ité publique doit, dans la mesure où une faute per­son­nelle détach­able de l’exercice de ses fonc­tions n’est pas imputable à cet agent, le cou­vrir des con­damna­tions civiles pronon­cées con­tre lui ; que ce principe général du droit a d’ailleurs été con­sacré expressé­ment en ce qui con­cerne les fonc­tion­naires de l’État par l’article 14 de la loi du 19 octo­bre 1946 repris par l’article 11 de l’ordonnance du 4 févri­er 1959 et, en faveur des agents des com­munes et des étab­lisse­ments publics com­mu­naux et inter­com­mu­naux par l’article 9 de la loi du 28 avril 1952 dont les dis­po­si­tions ont été repris­es par l’article 428 du Code de l’administration com­mu­nale. »

Aujourd’hui ce PDG trou­ve sa tran­scrip­tion lég­isla­tive à l’article 11 de la loi du 13 juil­let 1983.

Cet arti­cle énonce :

« I.- A rai­son de ses fonc­tions et indépen­dam­ment des règles fixées par le Code pénal et par les lois spé­ciales, le fonc­tion­naire ou, le cas échéant, l’an­cien fonc­tion­naire béné­fi­cie, dans les con­di­tions prévues au présent arti­cle, d’une pro­tec­tion organ­isée par la col­lec­tiv­ité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffam­a­toire.

II.- Sauf en cas de faute per­son­nelle détach­able de l’ex­er­ci­ce de ses fonc­tions, la respon­s­abil­ité civile du fonc­tion­naire ne peut être engagée par un tiers devant les juri­dic­tions judi­ci­aires pour une faute com­mise dans l’ex­er­ci­ce de ses fonc­tions.

Lorsque le fonc­tion­naire a été pour­suivi par un tiers pour faute de ser­vice et que le con­flit d’at­tri­bu­tion n’a pas été élevé, la col­lec­tiv­ité publique doit, dans la mesure où une faute per­son­nelle détach­able de l’ex­er­ci­ce de ses fonc­tions n’est pas imputable au fonc­tion­naire, le cou­vrir des con­damna­tions civiles pronon­cées con­tre lui.

III.- Lorsque le fonc­tion­naire fait l’ob­jet de pour­suites pénales à rai­son de faits qui n’ont pas le car­ac­tère d’une faute per­son­nelle détach­able de l’ex­er­ci­ce de ses fonc­tions, la col­lec­tiv­ité publique doit lui accorder sa pro­tec­tion. Le fonc­tion­naire enten­du en qual­ité de témoin assisté pour de tels faits béné­fi­cie de cette pro­tec­tion. La col­lec­tiv­ité publique est égale­ment tenue de pro­téger le fonc­tion­naire qui, à rai­son de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit pro­pos­er une mesure de com­po­si­tion pénale.

IV.- La col­lec­tiv­ité publique est tenue de pro­téger le fonc­tion­naire con­tre les atteintes volon­taires à l’in­tégrité de la per­son­ne, les vio­lences, les agisse­ments con­sti­tu­tifs de har­cèle­ment, les men­aces, les injures, les diffama­tions ou les out­rages dont il pour­rait être vic­time sans qu’une faute per­son­nelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de répar­er, le cas échéant, le préju­dice qui en est résulté.

[…]

VI.- La col­lec­tiv­ité publique est sub­rogée aux droits de la vic­time pour obtenir des auteurs des faits men­tion­nés aux IV et V la resti­tu­tion des sommes ver­sées au fonc­tion­naire ou aux per­son­nes men­tion­nées au V. Elle dis­pose, en out­re, aux mêmes fins, d’une action directe, qu’elle peut exercer au besoin par voie de con­sti­tu­tion de par­tie civile devant la juri­dic­tion pénale.

VII.- Un décret en Con­seil d’É­tat pré­cise les con­di­tions et les lim­ites de la prise en charge par la col­lec­tiv­ité publique, au titre de la pro­tec­tion, des frais exposés dans le cadre d’in­stances civiles ou pénales par le fonc­tion­naire ou les per­son­nes men­tion­nées au V. »

Il ressort de la lec­ture de cet arti­cle que, toute action fau­tive n’ayant aucun lien avec les fonc­tions exer­cées par l’agent ou n’ayant pas été com­mis­es à rai­son de la qual­ité de l’agent, ne peut don­ner lieu à pro­tec­tion.

Il faut néces­saire­ment un lien direct de causal­ité avec les fonc­tions de l’intéressé.

C’est pourquoi il con­vient de faire la dis­tinc­tion entre faute de ser­vice et faute per­son­nelle détachée ou détach­able du ser­vice :

  •    La faute de ser­vice est celle com­mise par un agent dans l’exercice de ses fonc­tions, c’est-à-dire pen­dant le ser­vice, avec les moyens du ser­vice et en dehors de tout intérêt per­son­nel.

Dans ce cas, le man­que­ment fau­tif qui en résulte n’a pas le car­ac­tère de faute per­son­nelle ;

  •    La faute per­son­nelle détachée ou détach­able du ser­vice quant à elle, est celle com­mise par l’agent en dehors du ser­vice.

Elle peut être com­mise pen­dant le ser­vice, si :

  • Elle présente un car­ac­tère incom­pat­i­ble avec le ser­vice pub­lic ou les pra­tiques admin­is­tra­tives nor­males ;
  • Elle revêt une par­ti­c­ulière grav­ité ;
  • Elle révèle les intérêts privés qui la motivent.

La faute per­son­nelle est notam­ment car­ac­térisée :

  • Lorsque l’acte se détache matérielle­ment ou tem­porelle­ment de la fonc­tion ;
  • Lorsque l’acte se détache de la fonc­tion par le car­ac­tère inex­cus­able du com­porte­ment de l’a­gent par l’in­ten­tion qui l’anime révélant l’homme à titre privé (acte incom­pat­i­ble avec le ser­vice pub­lic) ;
  • Lorsque l’acte est com­mis pour la sat­is­fac­tion d’un intérêt per­son­nel matériel ou psy­chologique ;
  • Lorsque l’acte con­stitue une faute car­ac­térisée même com­mise dans l’ex­er­ci­ce des fonc­tions.

Dès lors que le car­ac­tère per­son­nel de la faute est con­staté, l’administration est exonérée de toute respon­s­abil­ité.

Dans ce cas, c’est au fonc­tion­naire fau­tif de sup­port­er ses frais de défense et de procès.

Aus­si, il a été admis par le Con­seil d’État le 26 juil­let 2011, qu’un motif d’intérêt général pou­vait amen­er l’administration à refuser la pro­tec­tion fonc­tion­nelle.

Les textes ne prévoy­ant aucun for­mal­isme par­ti­c­uli­er pour sol­liciter une demande de pro­tec­tion fonc­tion­nelle, celle-ci s’effectue par une sim­ple demande écrite de l’agent, d’après le décret n° 2017–97 du 26 jan­vi­er 2017 relatif aux con­di­tions et aux lim­ites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’in­stances civiles ou pénales par l’a­gent pub­lic ou ses ayants droit.

Ain­si, son arti­cle 2, alinéa 1e dis­pose :

« La demande de prise en charge des frais exposés dans le cadre d’une instance civile ou pénale au titre de la pro­tec­tion fonc­tion­nelle est for­mulée par écrit auprès de la col­lec­tiv­ité publique qui emploie l’a­gent à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffam­a­toire. »

Dans la déci­sion du 8 juil­let 2020, le Con­seil d’État est venu rap­pel­er les principes régis­sant la pro­tec­tion fonc­tion­nelle de manière péd­a­gogique.

Il rap­pelle, dans un pre­mier temps, par un con­sid­érant de principe, aux visas beau­coup plus généraux que le cas d’espèce que la pro­tec­tion fonc­tion­nelle, dont peut béné­fici­er chaque agent pub­lic ou élu local, est de droit, sauf cas de faute détach­able du ser­vice :

« […] lorsqu’un agent pub­lic est mis en cause par un tiers à rai­son de ses fonc­tions, il incombe à la col­lec­tiv­ité publique dont il dépend de lui accorder sa pro­tec­tion dans le cadre d’une instance civile non seule­ment en le cou­vrant des con­damna­tions civiles pronon­cées con­tre lui mais aus­si en prenant en charge l’ensemble des frais de cette instance, dans la mesure où une faute per­son­nelle détach­able du ser­vice ne lui est pas imputable; de même, il lui incombe de lui accorder sa pro­tec­tion dans le cas où il fait l’objet de pour­suites pénales, sauf s’il a com­mis une faute per­son­nelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le pro­téger con­tre les men­aces, vio­lences, voies de fait, injures, diffama­tions ou out­rages dont il est l’objet. »

La Haute-Juri­dic­tion pré­cise égale­ment que l’octroi de la pro­tec­tion fonc­tion­nelle n’est plus con­di­tion­né par une demande expresse écrite de l’élu :

« […] en deux­ième lieu, c’est sans com­met­tre d’erreur de droit que la cour a jugé que la com­mune pou­vait légale­ment accorder sa pro­tec­tion sans qu’une demande écrite for­mal­isée lui soit adressée par le béné­fi­ci­aire. »

Au cas d’espèce, les juges du Palais Roy­al con­fir­ment qu’aucun élé­ment du dossier ne per­me­t­tait de juger que l’ancien maire de MESSIMY-SUR-SAÔNE aurait com­mis une faute détach­able du ser­vice.

Il était donc par­faite­ment fondé à béné­fici­er de la pro­tec­tion fonc­tion­nelle, nonob­stant le fait qu’il n’ait pas for­mulée de demande expresse écrite.

[1] Fonc­tion­naire et agent pub­lic – Pro­tec­tion pénale des agents publics, Annie FITTE-DUVAL

EXTRAITS:

2. Lorsqu’un agent pub­lic est mis en cause par un tiers à rai­son de ses fonc­tions, il incombe à la col­lec­tiv­ité publique dont il dépend de lui accorder sa pro­tec­tion dans le cadre d’une instance civile non seule­ment en le cou­vrant des con­damna­tions civiles pronon­cées con­tre lui mais aus­si en prenant en charge l’ensem­ble des frais de cette instance, dans la mesure où une faute per­son­nelle détach­able du ser­vice ne lui est pas imputable ; de même, il lui incombe de lui accorder sa pro­tec­tion dans le cas où il fait l’ob­jet de pour­suites pénales, sauf s’il a com­mis une faute per­son­nelle, et, à moins qu’un motif d’in­térêt général ne s’y oppose, de le pro­téger con­tre les men­aces, vio­lences, voies de fait, injures, diffama­tions ou out­rages dont il est l’ob­jet. Ce principe général du droit a d’ailleurs été expressé­ment réaf­fir­mé par la loi, notam­ment en ce qui con­cerne les fonc­tion­naires et agents non tit­u­laires, par l’ar­ti­cle 11 de la loi du 13 juil­let 1983 por­tant statut général de la fonc­tion publique et par les arti­cles L. 2123–34, L. 2123–35, L. 3123–28, L. 3123–29, L. 4135–28 et L. 4135–29 du code général des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales, s’agis­sant des exé­cu­tifs des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales. Cette pro­tec­tion s’ap­plique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’ac­cès à leurs fonc­tions.

3. En pre­mier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la délibéra­tion du 7 sep­tem­bre 2012 de la com­mune de Mes­simy-sur-Saône avait pour objet d’as­sur­er la prise en charge des frais que M. A… B… était sus­cep­ti­ble d’en­gager pour assur­er sa défense devant les juri­dic­tions civiles. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 qu’en jugeant que l’at­tri­bu­tion de la pro­tec­tion par la col­lec­tiv­ité publique con­stitue une oblig­a­tion lorsque l’a­gent fait l’ob­jet de pour­suites pénales ou d’une action civile, en l’ab­sence de faute per­son­nelle qui lui est imputable, la cour n’a pas com­mis d’er­reur de droit.

4. En deux­ième lieu, c’est sans com­met­tre d’er­reur de droit que la cour a jugé que la com­mune pou­vait légale­ment accorder sa pro­tec­tion sans qu’une demande écrite for­mal­isée lui soit adressée par le béné­fi­ci­aire.

5. En troisième lieu, en rel­e­vant que M. D… n’ap­por­tait aucun élé­ment sérieux à l’ap­pui de ses allé­ga­tions rel­a­tives au car­ac­tère détach­able des fautes pour lesquelles M. A… B… a été assigné, la cour n’a ni inver­sé la charge de la preuve ni com­mis d’er­reur de droit.

6. Il résulte de tout ce qui précède que M. D… n’est pas fondé à deman­der l’an­nu­la­tion de l’ar­rêt qu’il attaque.”

Retrou­ver cette déci­sion sur le site LEGIFRANCE https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000042100815