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Permis de construire : autorisation d’urbanisme : la réforme des recours contre les autorisations d’urbanisme opérée par l’ordonnance du 18 juillet 2013

Reprenant une impor­tante par­tie des pré­con­i­sa­tions issues du rap­port LABETOULLE « Con­struc­tion et droit au recours pour un meilleur équili­bre» remis le 23 avril 2013 au gou­verne­ment, l’or­don­nance n° 2013–638 du 18 juil­let 2013 rel­a­tive au con­tentieux de l’urbanisme restreint sen­si­ble­ment la pos­si­bil­ité pour les tiers de con­tester la délivrance des autori­sa­tions d’ur­ban­isme.

L’ob­jet de cette reforme est de ren­dre le con­tentieux des autori­sa­tions d’urbanisme moins pénal­isant pour la réal­i­sa­tion des pro­jets afin de favoris­er la créa­tion de loge­ment en pro­tégeant les droits des béné­fi­ci­aires des autori­sa­tions d’ur­ban­isme et plus spé­ci­fique­ment ceux des pro­mo­teurs immo­biliers.

L’idée motrice de cette réforme est donc de per­me­t­tre d’ac­célér­er le délai de réal­i­sa­tion des pro­jets qui est ralen­ti par les recours con­tentieux des tiers.

On peut toute­fois regret­ter que cette reforme se con­tente de lut­ter con­tre l’al­longe­ment de ces délais en réduisant l’ac­cès au tiers au pré­toire. Cet accès était pour­tant déjà lim­ité par des précé­dentes réformes et par des jurispru­dences de plus en plus strictes.

On peut égale­ment déplor­er qu’il n’y ait pas eu une réflex­ion glob­ale sur le con­tentieux de l’ur­ban­isme et sa sim­pli­fi­ca­tion. En effet, s’il est louable de vouloir sanc­tion­ner les recours abusifs intro­duits par des tiers malveil­lants dans un but unique­ment lucratif, on a le sen­ti­ment que ce rap­port n’a qu’un unique but celui de pro­téger les pro­mo­teurs immo­biliers afin de per­me­t­tre le développe­ment de l’of­fre de loge­ment.

En sub­stance, voici la présen­ta­tion des qua­tre mesures de ce rap­port :

 1. CLARIFIER LES RÈGLES DE L’INTÉRÊT POUR AGIR

Arti­cle L600‑1–2 du code de l’ur­ban­isme nou­veau

Une per­son­ne autre que l’E­tat, les col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales ou leurs groupe­ments ou une asso­ci­a­tion n’est recev­able à for­mer un recours pour excès de pou­voir con­tre un per­mis de con­stru­ire, de démolir ou d’amé­nag­er que si la con­struc­tion, l’amé­nage­ment ou les travaux sont de nature à affecter directe­ment les con­di­tions d’oc­cu­pa­tion, d’u­til­i­sa­tion ou de jouis­sance du bien qu’elle détient ou occupe régulière­ment ou pour lequel elle béné­fi­cie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un con­trat prélim­i­naire men­tion­né à l’ar­ti­cle L. 261–15 du code de la con­struc­tion et de l’habi­ta­tion.

Arti­cle L600‑1–3 du code de l’ur­ban­isme nou­veau :

Sauf pour le requérant à jus­ti­fi­er de cir­con­stances par­ti­c­ulières, l’in­térêt pour agir con­tre un per­mis de con­stru­ire, de démolir ou d’amé­nag­er s’ap­pré­cie à la date d’af­fichage en mairie de la demande du péti­tion­naire.

Ces deux nou­veaux arti­cles por­tent respec­tive­ment sur la sub­stance même de l’in­térêt à agir dans le con­tentieux des autori­sa­tions d’ur­ban­isme pour le pre­mier et sur la date de prise en compte de cet intérêt pour le sec­ond.

A la manière dont le code de l’environnement traite la ques­tion s’agissant de la con­tes­ta­tion par des tiers des déci­sions pris­es au titre de la police des instal­la­tions classées pour la pro­tec­tion de l’environnement, l’ar­ti­cle L.600–1‑2 du code de l’ur­ban­isme va plus plus loin que l’in­térêt direct et cer­tain usuelle­ment req­uis par le juge admin­is­tratif et fait référence dans le texte même aux con­di­tions d’occupation, d’utilisation ou de jouis­sance du bien, que le pro­jet faisant l’objet de la déci­sion d’autorisation attaquée devrait affecter directe­ment.

L’ar­ti­cle L.600–1‑3 lim­ite tem­porelle­ment l’in­térêt à agir à la date de l’af­fichage de l’au­tori­sa­tion. Ain­si seuls seront recev­ables les requérants qui auront fait l’ac­qui­si­tion ou la loca­tion du bien immo­bili­er leur don­nant intérêt à agir avant led­it affichage.

A la dif­férence de L.600–1‑1 qui lim­ite le recours des asso­ci­a­tions avec l’ex­i­gence de leur créa­tion préal­able avant l’af­fichage en mairie, il est beau­coup moins fréquent que des per­son­nes acquièrent ou louent un bien dans l’u­nique but de faire un recours.

On peut donc regret­ter l’in­tro­duc­tion d’une telle dis­po­si­tion qui prive les nou­veaux acquéreurs et les nou­veaux locataires de bonne foi du droit à un recours effec­tif.

Cela sem­ble con­traire aux principes portées par la CEDH ou par la Con­sti­tu­tion con­cer­nant juste­ment ce droit à un recours effec­tif.

Out­re cette lim­ite, il ressort que notam­ment l’ar­ti­cle L.600–1‑2 ne présente pas un intérêt pra­tique très impor­tant dans la mesure où l’in­térêt à agir était déjà lim­ité par la jurispru­dence.

2.ORGANISER UN MÉCANISME DE RÉGULARISATION EN COURS D’INSTANCE À L’INITIATIVE DU JUGE

L’ar­ti­cle L600-5 du code de l’urbanisme est mod­i­fié de la façon suiv­ante :

Le juge admin­is­tratif qui, saisi de con­clu­sions dirigées con­tre un per­mis de con­stru­ire ou d’aménager, estime, après avoir con­staté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une par­tie du pro­jet peut être régu­lar­isé par un per­mis mod­i­fi­catif, peut lim­iter à cette par­tie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fix­er le délai dans lequel le tit­u­laire du per­mis pour­ra en deman­der la régu­lar­i­sa­tion.

L’ar­ti­cle L.600–5‑1 du code de l’urbanisme est mod­i­fié de la façon suiv­ante :

Le juge admin­is­tratif qui, saisi de con­clu­sions dirigées con­tre un per­mis de con­stru­ire, de démolir ou d’amé­nag­er, estime, après avoir con­staté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraî­nant l’il­lé­gal­ité de cet acte est sus­cep­ti­ble d’être régu­lar­isé par un per­mis mod­i­fi­catif peut, après avoir invité les par­ties à présen­ter leurs obser­va­tions, surseoir à stat­uer jusqu’à l’ex­pi­ra­tion du délai qu’il fixe pour cette régu­lar­i­sa­tion. Si un tel per­mis mod­i­fi­catif est noti­fié dans ce délai au juge, celui-ci stat­ue après avoir invité les par­ties à présen­ter leurs obser­va­tions.

Anci­en­nement lorsqu’une autori­sa­tion d’urbanisme fai­sait l’objet d’un recours, rien n’interdisait à son tit­u­laire, s’il pressen­tait, à la lumière des échanges de mémoires entre les par­ties, qu’un moyen était sérieux et sus­cep­ti­ble de con­duire le juge à pronon­cer l’annulation du per­mis, de sol­liciter de l’autorité qui l’a délivré l’octroi d’un per­mis mod­i­fi­catif assur­ant le respect des règles précédem­ment mécon­nues et régu­lar­isant ain­si l’acte ini­tial. (voir notam­ment, dans le cas de la mécon­nais­sance de règles de fond rel­a­tives à l’utilisation du sol, CE, 9 décem­bre 1994, n° 116447, SARL Séri, T. p. 1261 et, pour des vices de forme ou de procé­dure, ce qui représen­tait un effort sup­plé­men­taire, CE, 2 févri­er 2004, n° 238315, SCI La Fontaine de Vil­liers, T. p. 914).

Compte tenu des lim­ites présen­tées par ce mécan­isme, l’ar­ti­cle L.600–5 du code de l’ur­ban­isme est réécrit pour prévoir que lorsqu’il prononce l’an­nu­la­tion par­tielle d’une autori­sa­tion, le juge peut fix­er le délai dans lequel son béné­fi­ci­aire pour­ra en deman­der la régu­lar­i­sa­tion.

C’est surtout l’ar­ti­cle L.600–5‑1 qui com­porte l’innovation majeure puisqu’il est prévu de per­me­t­tre au juge, saisi d’un recours con­tre une autori­sa­tion et con­statant qu’un seul moyen est fondé, de surseoir à stat­uer et d’ac­corder un délai à son béné­fi­ci­aire et à l’au­torité qui l’a accordée pour régu­laris­er l’au­tori­sa­tion ini­tiale par la délivrance d’un per­mis de con­stru­ire mod­i­fi­catif.

Cette dis­po­si­tion très nova­trice mar­que une volon­té de priv­ilégi­er la régu­lar­i­sa­tion des actes admin­is­trat­ifs illé­gaux et aura sans doute l’ef­fet escomp­té en ter­mes d’ac­céléra­tion des procé­dures.

3. PERMETTRE AU DÉFENDEUR À L’INSTANCE DE PRÉSENTER DES CONCLUSIONS RECONVENTIONNELLES À CARACTÈRE INDEMNITAIRE

L’ arti­cle L600‑7 du code de l’ur­ban­isme nou­veau est ain­si rédigé

Lorsque le droit de for­mer un recours pour excès de pou­voir con­tre un per­mis de con­stru­ire, de démolir ou d’amé­nag­er est mis en œuvre dans des con­di­tions qui excè­dent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préju­dice exces­sif au béné­fi­ci­aire du per­mis, celui-ci peut deman­der, par un mémoire dis­tinct, au juge admin­is­tratif saisi du recours de con­damn­er l’au­teur de celui-ci à lui allouer des dom­mages et intérêts. La demande peut être présen­tée pour la pre­mière fois en appel.

Lorsqu’une asso­ci­a­tion régulière­ment déclarée et ayant pour objet prin­ci­pal la pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement au sens de l’ar­ti­cle L. 141–1 du code de l’en­vi­ron­nement est l’au­teur du recours, elle est pré­sumée agir dans les lim­ites de la défense de ses intérêts légitimes.

Cette arti­cle a pour objet de palier l’ex­trême dif­fi­culté de voir recon­naître le car­ac­tère abusif des recours.

C’est une excep­tion notable, car les deman­des recon­ven­tion­nelles ne sont en principe pas accep­tées dans le con­tentieux de l’ex­cès de pou­voir

Cette dis­po­si­tion nous paraît cepen­dant cri­ti­quable à plusieurs égards :

  • L’ob­jec­tif prin­ci­pal de cette réforme est d’ac­célér­er le con­tentieux afin que les pro­jets puis­sent aboutir. Or l’in­tro­duc­tion d’une telle dis­po­si­tion va au con­traire alour­dir les débats en ajoutant une dis­cus­sion sur l’ex­is­tence d’un préju­dice
  • Les auteurs de cette propo­si­tion la juge sym­bol­ique et dis­sua­sive et son appli­ca­tion serait pour eux très rares. On peut au con­traire penser que cette pré­ten­tion sera sys­té­ma­tique et qu’il fau­dra au juge beau­coup de com­préhen­sion pour trou­ver un équili­bre.
  • Au sur­plus, elle découragera à n’en pas douter un nom­bre cer­tain de requérant de bonne foi qui face aux sommes demandées par les pro­mo­teurs auront sans doute des hési­ta­tions à main­tenir leur recours quand bien même celui-ci serait fondé.On peut d’ailleurs regret­ter l’in­ser­tion de cet arti­cle n’est pas lim­ité comme pro­posé dans le rap­port LABETOULLE les deman­des à 3000 €uros :
  • Enfin on peut égale­ment déplor­er que ce texte ne joue qu’en faveur des béné­fi­ci­aires des autori­sa­tions d’ur­ban­isme et non d’une manière générale pour l’ensem­ble du con­tentieux des autori­sa­tions d’ur­ban­isme. Ain­si, il n’est pas pos­si­ble de sanc­tion­ner l’abus lors qu’est attaqué un refus d’au­tori­sa­tion d’ur­ban­isme alors que de telle sit­u­a­tion se ren­con­tre égale­ment en pra­tique.

4. ENCADRER LE RÉGIME DES TRANSACTIONS PAR LESQUELLES IL EST MISFIN À L’INSTANCE

Arti­cle L600‑8 du code de l’ur­ban­isme nou­veau est ain­si rédigé

Toute trans­ac­tion par laque­lle une per­son­ne ayant demandé au juge admin­is­tratif l’an­nu­la­tion d’un per­mis de con­stru­ire, de démolir ou d’amé­nag­er s’en­gage à se désis­ter de ce recours en con­trepar­tie du verse­ment d’une somme d’ar­gent ou de l’oc­troi d’un avan­tage en nature doit être enreg­istrée con­for­mé­ment à l’arti­cle 635 du code général des impôts.

La con­trepar­tie prévue par une trans­ac­tion non enreg­istrée est réputée sans cause et les sommes ver­sées ou celles qui cor­re­spon­dent au coût des avan­tages con­sen­tis sont sujettes à répéti­tion. L’ac­tion en répéti­tion se pre­scrit par cinq ans à compter du dernier verse­ment ou de l’ob­ten­tion de l’a­van­tage en nature.

Les acquéreurs suc­ces­sifs de biens ayant fait l’ob­jet du per­mis men­tion­né au pre­mier alinéa peu­vent égale­ment exercer l’ac­tion en répéti­tion prévue à l’al­inéa précé­dent à rai­son du préju­dice qu’ils ont subi.

Les auteurs de ce texte sont par­tis du con­stat qu’assez fréquem­ment en échange du désis­te­ment de la par­tie requérante, une con­trepar­tie con­sis­tant soit dans le verse­ment d’une somme d’argent soit dans l’octroi d’un avan­tage en nature (ravale­ment de cour com­mune, accès à un park­ing…) ou dans la mod­i­fi­ca­tion du pro­jet ini­tial (réduc­tion de la hau­teur de la con­struc­tion par exem­ple) est octroyée par le béné­fi­ci­aire de l’au­tori­sa­tion d’ur­ban­isme.

En pro­posant de soumet­tre les trans­ac­tions en cause à une oblig­a­tion d’enregistrement auprès de l’administration des impôts indi­rects, le but est de faire réfléchir les quelques requérants qui font pro­fes­sion des désis­te­ments con­tre rémunéra­tion et préserv­er, pour le reste, les espaces de négo­ci­a­tion qui sont néces­saires dans des opéra­tions com­plex­es telles que les pro­jets de con­struc­tion.

Cette dis­po­si­tion impose donc au requérant qui se désiste de faire enreg­istr­er sa trans­ac­tion auprès des ser­vices des impôts sous peine de voir de voir réput­er sans cause les con­trepar­ties prévues par une trans­ac­tion n’ayant pas été dûment enreg­istrée. A défaut d’enregistrement, donc, les sommes ver­sées en con­trepar­tie du désis­te­ment pour­ront être récupérées à tout moment, soit par le pro­mo­teur directement,soit même par­les acquéreurs suc­ces­sifs qui en auraient sup­porté le coût réper­cuté par le pro­mo­teur.

N’ayant plus aucune garantie de con­serv­er la con­trepar­tie, les requérants malveil­lants ver­ront leur posi­tion de négo­ci­a­tion sin­gulière­ment affaib­lie.

On peut toute­fois regret­ter que la solu­tion de l’ho­molo­ga­tion des trans­ac­tions par le juge n’est pas été retenue.