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FONCTION PUBLIQUE/ LICENCIEMENT : L’INSUFFISANCE PROFESSIONNELLE NE PEUT PAS FONDER UNE DECISION DE LICENCIEMENT D’UN FONCTIONNAIRE SI CELUI-CI N’EXERCE PAS DES FONCTIONS CORRESPONDANTES AU GRADE QUIL DETIENT DANS SON CADRE D’EMPLOI

 

  • Con­seil d’Etat, 20 juil­let 2021, n°441096

 

Préal­able­ment au licen­ciement d’un fonc­tion­naire pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, l’employeur doit s’assurer que celui-ci exerce des fonc­tions cor­re­spon­dantes au grade qu’il détient dans son cadre d’emploi. A défaut de cor­re­spon­dance, il est néces­saire de rétablir le fonc­tion­naire dans les fonc­tions qui cor­re­spon­dent à ce grade pen­dant une péri­ode suff­isante. L’appréciation d’une insuff­i­sance ne peut fonder le licen­ciement que si elle est faite dans ces fonc­tions.   

 

Une édu­ca­trice avait été recrutée en qual­ité de con­tractuelle en 2008, pour un poste d’éducatrice de jeunes enfants, avant d’être pro­mue en 2010 à de nou­velles fonc­tions, plus ori­en­tées vers l’encadrement.

Son poste de coor­don­na­trice petite enfance et direc­trice d’un ser­vice d’accueil avait une forte dimen­sion admin­is­tra­tive.

Elle fût tit­u­lar­isée en 2014, occu­pant tou­jours ses fonc­tions d’encadrement mais restant au grade dans lequel elle avait été recruté.

Son employeur, la Com­mu­nauté de Com­munes Val de Char­entes, l’a licen­ciée pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle par un arrêté de son Prési­dent en date du 15 juil­let 2016.

Cet arrêté a été attaqué par l’éducatrice devant le Tri­bunal Admin­is­tratif de Poitiers, qui a rejeté sa demande.

La fonc­tion­naire ayant inter­jeté, appel, la Cour Admin­is­tra­tive de Bor­deaux a annulé le juge­ment, la déci­sion de licen­ciement et à, enfin, ordon­né sa réin­té­gra­tion ain­si que la recon­sti­tu­tion de sa car­rière sous un délai de trois mois.

La Com­mu­nauté de Com­munes s’est alors pourvue en cas­sa­tion.

 

Le Con­seil d’Etat devait répon­dre à la ques­tion de savoir si la fonc­tion­naire pou­vait faire l’objet d’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, con­sid­érant qu’elle exerçait des fonc­tions dif­férentes de celles afférentes au grade qu’elle déte­nait.

 

I/ L’insuffisance pro­fes­sion­nelle ne peut s’apprécier que par rap­port aux fonc­tions du grade détenu par le fonc­tion­naire

 

Le Con­seil d’Etat a estimé, pour rejeter le pour­voi de la Com­mune, que l’insuffisance pro­fes­sion­nelle qui était reproché à la fonc­tion­naire s’était man­i­festé dans l’exercice des fonc­tions qui ne cor­re­spondait pas au grade qu’elle déte­nait.

Dès lors le Con­seil d’Etat ne se place même pas sur le ter­rain de la réal­ité de l’insuffisance pro­fes­sion­nelle de la fonc­tion­naire licen­ciée.

Les juges esti­ment même, en adoucis­sant les reproches for­mulés, que les dif­fi­cultés rela­tion­nelles que la fonc­tion­naire entrete­nait avec d’autres agents sont établies.

Ils relèvent donc que cette insuff­i­sance se car­ac­térise dans des fonc­tions d’encadrement.

Or, les fonc­tions cor­re­spon­dantes au grade que la fonc­tion­naire déte­nait dans son cadre d’emploi, celui des édu­ca­teurs ter­ri­to­ri­aux de jeunes enfants, ne sont pas des fonc­tions d’encadrement.

Dès lors, ce man­que­ment ne pou­vait per­me­t­tre de car­ac­téris­er l’insuffisance pro­fes­sion­nelle, et donc ne pou­vait fonder le licen­ciement con­testé.

 

Si ce principe fonde l’annulation du licen­ciement pronon­cé, il ne sig­ni­fie pas que le fonc­tion­naire échappe com­plète­ment à la pos­si­bil­ité d’être licen­ciée pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle.

 

II/ Les con­di­tions de licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle du fonc­tion­naire n’exerçant pas des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade

 

Le Con­seil d’Etat, dans sa déci­sion, juge que le fonc­tion­naire auquel est reproché une insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle doit être ramené à des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade (a), ce n’est que dans ce cas que ce motif peut fonder son licen­ciement (b).

 

a. La néces­sité de ramen­er le fonc­tion­naire dans des fonc­tions qui cor­re­spon­dent à son grade

Les juges suprêmes de l’ordre admin­is­tratif esti­ment que « Lorsque la manière de servir d’un fonc­tion­naire exerçant des fonc­tions qui ne cor­re­spon­dent pas à son grade le jus­ti­fie, il appar­tient à l’ad­min­is­tra­tion de met­tre fin à ses fonc­tions. Une éval­u­a­tion por­tant sur la manière dont l’a­gent a exer­cé de nou­velles fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade durant une péri­ode suff­isante et révélant son inap­ti­tude à un exer­ci­ce nor­mal de ces fonc­tions peut, alors, être de nature à jus­ti­fi­er légale­ment son licen­ciement ».

Ain­si, pour qu’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle d’un fonc­tion­naire tit­u­laire soit jugé légal, son employeur doit :

  • Lui con­fi­er des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade ;
  • Lui per­me­t­tre de les exercer pen­dant une péri­ode suff­isante pour appréci­er son apti­tude.

Ce n’est que si, au terme de cette péri­ode, il révèle une inap­ti­tude à exercer ses fonc­tions qu’il pour­ra être licen­cié pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle.

 

b. L’application clas­sique de l’insuffisance pro­fes­sion­nelle au fonc­tion­naire réaf­fec­té à des tâch­es cor­re­spon­dant à son grade

L’agent ramené à des fonc­tions cor­re­spon­dantes à son grade peut, un fois passé la « péri­ode suff­isante » per­me­t­tant son éval­u­a­tion, faire l’objet d’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle.

Celle-ci n’a pas fait l’objet d’une une déf­i­ni­tion générique.

Dans la présente déci­sion le juge utilise une for­mule quelque peu ambiguë puisqu’il fait référence, dans son con­sid­érant d’application et non de principe, à « l’i­nap­ti­tude de l’in­téressée à exercer l’ensem­ble des fonc­tions cor­re­spon­dant au grade qu’elle détient ».

On peut se deman­der si le fonc­tion­naire doit être capa­ble d’exercer toutes les fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade, notam­ment dans le cas où il lui est pos­si­ble d’exercer plusieurs types de fonc­tions dans un même grade.

Quoi qu’il en soit, des élé­ments d’appréciation de la réal­ité de cette insuff­i­sance découlent de la jurispru­dence.

Le Con­seil d’Etat les a rap­pelés en 2016 : l’inaptitude à exercer nor­male­ment ses fonc­tions pen­dant une péri­ode suff­isante pour être représen­ta­tive de cette insuff­i­sance, ce qui exclut de cette qual­i­fi­ca­tion des sim­ples carences ponctuelles :

 

« le licen­ciement pour inap­ti­tude pro­fes­sion­nelle d’un agent pub­lic ne peut être fondé que sur des élé­ments révélant l’i­nap­ti­tude de l’a­gent à exercer nor­male­ment les fonc­tions pour lesquelles il a été engagé ou cor­re­spon­dant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l’ex­er­ci­ce de ces fonc­tions ; que, toute­fois, une telle mesure ne saurait être sub­or­don­née à ce que l’in­suff­i­sance pro­fes­sion­nelle ait été con­statée à plusieurs repris­es au cours de la car­rière de l’a­gent ni qu’elle ait per­sisté après qu’il ait été invité à remédi­er aux insuff­i­sances con­statées ; que, par suite, une éval­u­a­tion por­tant sur la manière dont l’a­gent a exer­cé ses fonc­tions durant une péri­ode suff­isante et révélant son inap­ti­tude à un exer­ci­ce nor­mal de ses fonc­tions est de nature à jus­ti­fi­er légale­ment son licen­ciement » (CE, 1er juin 2016, n° 392621, Com­mune de Sète).

 

 

EXTRAIT PERTINENT DE LA DECISION :

 

« Le licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle d’un agent pub­lic ne peut être fondé que sur des élé­ments révélant l’i­nap­ti­tude de l’a­gent à exercer nor­male­ment les fonc­tions pour lesquelles il a été engagé, s’agis­sant d’un agent con­tractuel, ou cor­re­spon­dant à son grade, s’agis­sant d’un fonc­tion­naire, et non sur une carence ponctuelle dans l’ex­er­ci­ce de ces fonc­tions. Lorsque la manière de servir d’un fonc­tion­naire exerçant des fonc­tions qui ne cor­re­spon­dent pas à son grade le jus­ti­fie, il appar­tient à l’ad­min­is­tra­tion de met­tre fin à ses fonc­tions. Une éval­u­a­tion por­tant sur la manière dont l’a­gent a exer­cé de nou­velles fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade durant une péri­ode suff­isante et révélant son inap­ti­tude à un exer­ci­ce nor­mal de ces fonc­tions peut, alors, être de nature à jus­ti­fi­er légale­ment son licen­ciement.

(…)

« Il ressort des énon­ci­a­tions de l’ar­rêt attaqué que, pour licenci­er Mme A… pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, le prési­dent de la com­mu­nauté de com­munes Val de Char­ente s’est fondé, en s’ap­puyant notam­ment sur un rap­port d’analyse des risques psy­choso­ci­aux effec­tué par un cab­i­net extérieur et sur les plaintes déposées par de nom­breux agents placés sous l’au­torité de Mme A…, sur l’in­ca­pac­ité de cette dernière à dévelop­per des rela­tions de tra­vail adéquates avec ses col­lègues, cette ” insuff­i­sance man­agéri­ale ” étant sus­cep­ti­ble de com­pro­met­tre le bon fonc­tion­nement du ser­vice. En esti­mant que, même si les dif­fi­cultés rela­tion­nelles avec cer­tains agents étaient établies, elles ne pou­vaient suf­fire à car­ac­téris­er l’i­nap­ti­tude de l’in­téressée à exercer l’ensem­ble des fonc­tions cor­re­spon­dant au grade qu’elle détient dans le cadre d’emplois, rel­e­vant de la caté­gorie B, des édu­ca­teurs ter­ri­to­ri­aux de jeunes enfants, lesquelles ne sont, pour l’essen­tiel, pas des fonc­tions d’en­cadrement, et en en déduisant que l’ar­rêté du 15 juil­let 2016 prononçant le licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle de Mme A… était entaché d’une erreur d’ap­pré­ci­a­tion, la cour admin­is­tra­tive d’ap­pel de Bor­deaux n’a pas inex­acte­ment qual­i­fié les faits qui lui étaient soumis et n’a pas com­mis d’er­reur de droit ».

 

Déci­sion à retrou­ver ici : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043834068