FONCTION PUBLIQUE/ LICENCIEMENT : L’INSUFFISANCE PROFESSIONNELLE NE PEUT PAS FONDER UNE DÉCISION DE LICENCIEMENT D’UN FONCTIONNAIRE SI CELUI-CI N’EXERCE PAS DES FONCTIONS CORRESPONDANTES AU GRADE QU’IL DÉTIENT DANS SON CADRE D’EMPLOI

• Con­seil d’Etat, 20 juil­let 2021, n°441096

Préal­able­ment au licen­ciement d’un fonc­tion­naire pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, l’employeur doit s’assurer que celui-ci exerce des fonc­tions cor­re­spon­dantes au grade qu’il détient dans son cadre d’emploi. À défaut de cor­re­spon­dance, il est néces­saire de rétablir le fonc­tion­naire dans les fonc­tions qui cor­re­spon­dent à ce grade pen­dant une péri­ode suff­isante. L’appréciation d’une insuff­i­sance ne peut fonder le licen­ciement que si elle est faite dans ces fonc­tions.   

Une édu­ca­trice avait été recrutée en qual­ité de con­tractuelle en 2008, pour un poste d’éducatrice de jeunes enfants, avant d’être pro­mue en 2010 à de nou­velles fonc­tions, plus ori­en­tées vers l’encadrement.

Son poste de coor­don­na­trice petite enfance et direc­trice d’un ser­vice d’accueil avait une forte dimen­sion admin­is­tra­tive.

Elle fût tit­u­lar­isée en 2014, occu­pant tou­jours ses fonc­tions d’encadrement, mais restant au grade dans lequel elle avait été recrutée.

Son employeur, la Com­mu­nauté de Com­munes Val de Char­entes, l’a licen­ciée pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle par un arrêté de son Prési­dent en date du 15 juil­let 2016.

Cet arrêté a été attaqué par l’éducatrice devant le Tri­bunal Admin­is­tratif de Poitiers, qui a rejeté sa demande.

La fonc­tion­naire ayant inter­jeté, appel, la Cour Admin­is­tra­tive de Bor­deaux a annulé le juge­ment, la déci­sion de licen­ciement et à, enfin, ordon­né sa réin­té­gra­tion ain­si que la recon­sti­tu­tion de sa car­rière sous un délai de trois mois.

La Com­mu­nauté de Com­munes s’est alors pourvue en cas­sa­tion.

Le Con­seil d’Etat devait répon­dre à la ques­tion de savoir si la fonc­tion­naire pou­vait faire l’objet d’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, con­sid­érant qu’elle exerçait des fonc­tions dif­férentes de celles afférentes au grade qu’elle déte­nait.

La Haute-Juri­dic­tion va con­sid­ér­er que l’insuffisance Pro­fes­sion­nelle ne peut s’apprécier que par rap­port aux fonc­tions prévues au grade du fonc­tion­naire et con­firmer la cen­sure de l’Administration pronon­cée par la Cour Admin­is­tra­tive d’Appel (I).

Cepen­dant, elle expose la méthodolo­gie pour pronon­cer un tel licen­ciement dans l’hypothèse de l’espèce, dans laque­lle un agent aurait été placé sur un poste dont les fonc­tions ne cor­re­spon­dent pas à son grade (II).

I/ L’insuffisance pro­fes­sion­nelle ne peut s’apprécier que par rap­port aux fonc­tions du grade détenu par le fonc­tion­naire

Le Con­seil d’Etat a estimé, pour rejeter le pour­voi de la Com­mune, que l’insuffisance pro­fes­sion­nelle qui était reproché à la fonc­tion­naire s’était man­i­festé dans l’exercice des fonc­tions qui ne cor­re­spondait pas au grade qu’elle déte­nait.

Dès lors, le Con­seil d’Etat ne se place même pas sur le ter­rain de la réal­ité de l’insuffisance pro­fes­sion­nelle de la fonc­tion­naire licen­ciée.

Les juges esti­ment même, en atténu­ant les reproches for­mulés, que les dif­fi­cultés rela­tion­nelles que la fonc­tion­naire entrete­nait avec d’autres agents sont établies.

Il est donc établi une insuff­i­sance dans ses fonc­tions d’encadrement.

Cepen­dant, les fonc­tions d’encadrement ne sont pas des fonc­tions cor­re­spon­dant au grade de l’agent à savoir celui d’éducateur ter­ri­to­r­i­al.

Dès lors, ce man­que­ment ne pou­vait car­ac­téris­er l’insuffisance pro­fes­sion­nelle et, en con­séquence, fonder le licen­ciement con­testé.

Le Con­seil d’Etat estime donc que le licen­ciement est irréguli­er à ce motif.

Il prend cepen­dant le soin d’indiquer à l’administration la méthodolo­gie pour procéder au licen­ciement du fonc­tion­naire dans cette hypothèse où l’agent aurait été placé sur un poste dont les fonc­tions ne cor­re­spon­dent pas à son grade.

II/ Les con­di­tions de licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle du fonc­tion­naire n’exerçant pas des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade

Le Con­seil d’Etat, dans sa déci­sion, juge que le fonc­tion­naire auquel est reprochée une insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle doit être ramené à des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade.

Ce n’est que dans cette hypothèse, et si l’insuffisance pro­fes­sion­nelle reste con­statée après une péri­ode suff­isante, que le fonc­tion­naire peut être licen­cié (a).

Cette insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle doit donc s’apprécier lors d’une durée suff­isante et de manière glob­ale sur l’ensemble des fonc­tions exer­cées par l’agent (b).

 a. La néces­sité de ramen­er le fonc­tion­naire dans des fonc­tions qui cor­re­spon­dent à son grade

Les juges suprêmes de l’ordre admin­is­tratif esti­ment, dans cette déci­sion, que « Lorsque la manière de servir d’un fonc­tion­naire exerçant des fonc­tions qui ne cor­re­spon­dent pas à son grade le jus­ti­fie, il appar­tient à l’ad­min­is­tra­tion de met­tre fin à ses fonc­tions. Une éval­u­a­tion por­tant sur la manière dont l’a­gent a exer­cé de nou­velles fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade durant une péri­ode suff­isante et révélant son inap­ti­tude à un exer­ci­ce nor­mal de ces fonc­tions peut, alors, être de nature à jus­ti­fi­er légale­ment son licen­ciement ».

Ain­si, pour qu’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle d’un fonc­tion­naire tit­u­laire soit jugé légal, son employeur doit :

• Lui con­fi­er des fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade ;
• Lui per­me­t­tre de les exercer pen­dant une péri­ode suff­isante pour appréci­er son apti­tude.

Ce n’est que si, au terme de cette péri­ode, il révèle une inap­ti­tude à exercer ses fonc­tions qu’il pour­ra être licen­cié pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle.

b. L’application clas­sique de l’insuffisance pro­fes­sion­nelle au fonc­tion­naire réaf­fec­té à des tâch­es cor­re­spon­dant à son grade

L’agent ramené à des fonc­tions cor­re­spon­dantes à son grade peut, un fois passé la « péri­ode suff­isante » per­me­t­tant son éval­u­a­tion, faire l’objet d’un licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle.

C’est le rap­pel d’une jurispru­dence con­stante que veut que l’inaptitude à exercer nor­male­ment ses fonc­tions doit s’apprécier pen­dant une péri­ode suff­isante pour être représen­ta­tive de cette insuff­i­sance, ce qui exclut de sim­ples carences ponctuelles (voir par exem­ple : CE, 1er juin 2016, n° 392621, Com­mune de Sète).

De plus, et comme cela est rap­pelé dans la présente déci­sion par le Con­seil d’Etat dans son con­sid­érant d’application et non de principe, l’inaptitude est appré­ciée par rap­port à l’ensemble des fonc­tions de l’agent « l’i­nap­ti­tude de l’in­téressée à exercer l’ensem­ble des fonc­tions cor­re­spon­dant au grade qu’elle détient ».

Cette for­mu­la­tion laisse penser que l’appréciation de l’administration doit se faire, de manière glob­ale, sur l’ensemble des tâch­es dévolues du fonc­tion­naire.

On peut toute­fois regret­ter, même si cette déci­sion ne se prê­tait pas néces­saire­ment à de telles pré­ci­sions, de ne pas dis­pos­er d’une « grille de lec­ture » plus pré­cise et plus objec­tive de l’insuffisance pro­fes­sion­nelle qui reste une notion très sub­jec­tive.

EXTRAIT PERTINENT DE LA DÉCISION :

« Le licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle d’un agent pub­lic ne peut être fondé que sur des élé­ments révélant l’i­nap­ti­tude de l’a­gent à exercer nor­male­ment les fonc­tions pour lesquelles il a été engagé, s’agis­sant d’un agent con­tractuel, ou cor­re­spon­dant à son grade, s’agis­sant d’un fonc­tion­naire, et non sur une carence ponctuelle dans l’ex­er­ci­ce de ces fonc­tions. Lorsque la manière de servir d’un fonc­tion­naire exerçant des fonc­tions qui ne cor­re­spon­dent pas à son grade le jus­ti­fie, il appar­tient à l’ad­min­is­tra­tion de met­tre fin à ses fonc­tions. Une éval­u­a­tion por­tant sur la manière dont l’a­gent a exer­cé de nou­velles fonc­tions cor­re­spon­dant à son grade durant une péri­ode suff­isante et révélant son inap­ti­tude à un exer­ci­ce nor­mal de ces fonc­tions peut, alors, être de nature à jus­ti­fi­er légale­ment son licen­ciement.

(…)

« Il ressort des énon­ci­a­tions de l’ar­rêt attaqué que, pour licenci­er Mme A… pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle, le prési­dent de la com­mu­nauté de com­munes Val de Char­ente s’est fondé, en s’ap­puyant notam­ment sur un rap­port d’analyse des risques psy­choso­ci­aux effec­tué par un cab­i­net extérieur et sur les plaintes déposées par de nom­breux agents placés sous l’au­torité de Mme A…, sur l’in­ca­pac­ité de cette dernière à dévelop­per des rela­tions de tra­vail adéquates avec ses col­lègues, cette ” insuff­i­sance man­agéri­ale ” étant sus­cep­ti­ble de com­pro­met­tre le bon fonc­tion­nement du ser­vice. En esti­mant que, même si les dif­fi­cultés rela­tion­nelles avec cer­tains agents étaient établies, elles ne pou­vaient suf­fire à car­ac­téris­er l’i­nap­ti­tude de l’in­téressée à exercer l’ensem­ble des fonc­tions cor­re­spon­dant au grade qu’elle détient dans le cadre d’emplois, rel­e­vant de la caté­gorie B, des édu­ca­teurs ter­ri­to­ri­aux de jeunes enfants, lesquelles ne sont, pour l’essen­tiel, pas des fonc­tions d’en­cadrement, et en en déduisant que l’ar­rêté du 15 juil­let 2016 prononçant le licen­ciement pour insuff­i­sance pro­fes­sion­nelle de Mme A… était entaché d’une erreur d’ap­pré­ci­a­tion, la cour admin­is­tra­tive d’ap­pel de Bor­deaux n’a pas inex­acte­ment qual­i­fié les faits qui lui étaient soumis et n’a pas com­mis d’er­reur de droit ».

Déci­sion à retrou­ver ici : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043834068